双减政策：比例原则下的重拳整治

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编者按：最近教育部刚提出的“双减”政策引发了义务教育阶段课外培训机构的大地震，也引发了有关其正当性与合理性的许多思考，即面对线上教育所爆发出的诸多问题，“双减”政策是否是一种必要的、有效的解决手段。本文即是一篇从现实问题出发，立足于比例原则视角对“双减”政策提出自己思考的文章。

作者简介：一名热心时事的19级法学生，就读于北京某外国语大学。

一、问题的提出

“在猿辅导的视频中，一名戴着眼镜的女士自称“做了一辈子小学数学老师”；在高途课堂的视频中，这名女士又成了一名“教了40年英语”的老师……而这名“老师”实为短视频演员。”与此同时，《广告法》第二十四条却早已明确规定：“教育、培训广告不得含有下列内容：利用科研单位、学术机构、教育机构、行业协会、专业人士、受益者的名义或者形象作推荐、证明。”

伴随着义务教育阶段在线教育行业的飞速发展，各种违法乱象变得屡见不鲜，频频成为社会热点。正如“双减”意见原文所写，“近年来，大量资本涌入培训行业展开烧钱大战，广告铺天盖地，对全社会进行狂轰滥炸，各种贩卖焦虑式的过度宣传违背了教育公益属性，破坏了义务教育的正常生态。”

然而“双减”规定中存在的部分“一刀切”条文也让许多人感到疑惑。特别是“现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构”是否过于严厉，超出了比例原则的范围？比例原则依审查的顺序包括对目的的正当性、手段的适当性（合目的性）、手段的必要性和狭义比例原则的审查。本文针对课外教育培训机构中的线上教育部分，作出如下分析。

二、“统一登记为非营利性机构”的目的正当性分析

义务教育属于法定教育的范畴，其根本目的可分为两类，国家目的和公民目的。“将现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构”所追求的维护义务教育阶段公民受教育权，和降低家长培养子女的养育成本，则分别对应义务教育阶段的公民目的和国家目的。

（一）国家目的

我国《宪法》第19条和第24条指出，我国由国家主导教育事业，加强社会主义精神文明的建设，倡导社会主义核心价值观。可见，义务教育基于国家利益而产生，具有社会主义性质，是为了培养国家的接班人，实现社会主义的繁荣与发展。而如今虽然我国GDP总量居于世界第二，但人民生活幸福程度，与当前的经济发展水平不相称。具体表现为：我国贫富差距逐渐升高，人民的生育愿望逐渐下降。人民生育愿望下降预示着人口总量的递减，意味着社会生产和消费能力的衰退。在这样的逻辑下，我国逐渐放开计划生育政策限制就是一种必然的选择。但放开计划生育政策只是放松了上方的红线，切实有效地提升我国人民生育愿望还需要国家在下方为人民提供动力。而生育成本过高就是现实中影响我国人民生育动力最显著的几个因素之一，“双减”正是针对此问题所制定的政策，目的是让教育回归学校，降低家长在子女课外教育（线上教育）方面的时间成本和资金成本。

（二）公民目的

我国作为《世界人权宣言》和《经济、社会及文化权利国际公约》的签署国，以上两份文件自然成为我国宪法的法律渊源。因此，我国推行教育的另一个重要目的就是基于公民个人利益，保护我国公民的平等与个性化发展的可能性。《宪法》第四十六条规定的一项基本权利——受教育权，便可认为是对义务教育“公民目的”的一种凝练表达。此权利可通过消极和积极的方式请求国家的保护。消极方式表现为，公民个人的合法权利受到侵害时，可以请求国家进行权利的救济和排除相关侵害行为。积极方式表现为，公民可以请求国家提供物质性和制度性的给付，以充分实现公民的受教育权。

在我国的义务教育阶段，除了国家主导的公立教育模式，还存在各种社会私利性教育辅导机构，二者共同承担教育的责任。然而，在当今市场化的竞争下，私利性线上教育培训机构逐利的本质已经过度显露。因虚假宣传、师资存疑、退费难等问题频发，一些在线教育平台饱受诟病，屡遭消费者投诉。义务教育阶段线上教育的乱象已经对我国公民受教育权这项基本权利的实现产生了较为显著的不利影响。

最初的设想中，线上教育的目标之一就是使优质教育资源从大城市下沉到全国各地，从而真正促进教育平等。然而许多后续的实证研究并没有使以上的目标得到验证。许多社会阶层中的弱势群体反而受到了更加不公正的待遇，义务教育的公民目的反而难以得到实现，公民的受教育权反而受到了侵害。

第一，家校协同程度差异显著。线上教育依托于互联网，而互联网对自制力尚未得到充分培养的中小学生来说，有着过于巨大的吸引力。学生单独在上网课的过程中，往往容易被互联网上的其他信息所吸引，最终影响学习效果。而许多父母往往较为忙碌，难以抽空全程监督子女，请专业人员教育子女也不是所有家庭都能承担得起的，因此对不同社会阶层家庭而言在线教育学习质量也就不同。而这种监督作用，在原先的线下教育中，却有老师帮忙分担。因此，公民有权请求国家提供制度性给付，以确保其权利的实现。

第二，私利性线上教育机构为实现营利的目标，往往会对线上课程分级分价格进行收费。这明显损害了公民在义务教育阶段的平等受教育权。这种做法也进一步导致了义务教育阶段的军备竞赛，增加了家长对子女的养育成本。私利性教育机构因其逐利的本质，逐渐偏离义务教育公平的特点，未能实现义务教育的公民目的，没有促进弱势群体基本权利的实现。因此，当公民个人的合法权利受到侵害时，有权请求国家进行权利的救济和排除相关的侵害行为。

综上，当下层出不穷的各种线上教育乱象，已经在一定程度上妨碍了我国法定教育阶段“公民目的”的实现。“双减”正是针对此现象，对教育领域秩序的一次重整，让教育向更加公平的方向发展。

“双减”政策要求“将现有学科类教育机构（包括线上）一律转为非营利机构”，并提出要由教育部门负责征集、开发丰富优质的线上教育教学资源，充分好利用国家和各地教育教学资源平台以及优质学校网络平台，免费向学生提供高质量专题教育资源和覆盖各年级各学科的学习资源，推动教育资源均衡发展，促进教育公平。简而言之，维护义务教育阶段公民受教育权，和降低家长培养子女的养育成本都是非常正当的目的。将现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构因而可以通过目的正当性的审查。

但目的正当未必意味着可以为了这个目的而不择手段。“不能为了追求某个‘善’而没有道德焦虑感地实施某种‘恶’”。为了保护公民受教育平等权、为了降低家长培养子女的养育成本，未必一定要牺牲私利培训机构的正当权益。根据耶利内克对基本权利的经典分类——地位理论，所有公民有免于国家支配的自由，这意味着国家不得妨碍私利性教育机构的正常运营。此处存在一个重要的平衡问题，即国家公立教育与私利性教育的平衡。判断“将现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构”是否合乎比例原则，还要将这种对线上教育机构运营的权利与“法定教育的公民目的”“受教育权”“国家生育率”等进行手段和目的的衡量。

三、双减政策部分条款的比例原则分析

（一）统一登记为非营利性

机构的手段是否具有“适当性”

在确认“统一登记为非营利性机构”的目的具有正当性后，下一步需要审查的是，该措施是否具有“适当性”，即所实施的手段能否切实达成既定的目的。那么，“统一登记为非营利性机构”是否有助于维护义务教育阶段孩子的受教育权和降低家长的养育成本？

对于“降低家长的养育成本”，答案似乎是不言而喻的。在课外线上培训机构被统一登记为非营利机构后，线上教育的收费标准都受到了政府严格的规制。许多培训机构纷纷倒闭，无论是在时间方面还是资金方面，确实极大程度降低了家长的养育成本。另外，“双减”政策配套提出了加强学校课后服务水平、提升学校教育教学质量的要求和措施。这应当是在较大程度上切实降低了家长的养育成本。

对于“维护义务教育阶段公民的受教育权”，却需要更精细的考察。笔者认为，将所有现有校外学科类培训机构统一登记为非营利性机构的措施并不具有手段的适当性。“双减”文件一方面重拳打击课外线上辅导机构，一方面提出要“由教育部门负责开发线上教育教学资源，充分好利用国家和各地教育教学资源平台以及优质学校网络平台，免费向学生提供高质量专题教育资源和覆盖各年级各学科的学习资源”。这相当于要将课外线上培训机构所承担的工作任务转移到校内老师的肩上。当下老师工作负担已经十分巨大，与其收入完全不成比例。如今继续增加教师的工作量，其最终效果不言而喻。说实话，在中国大部分的县城地区，尚不存在所谓的“优质学校网络平台”。即便在大城市，优质的教育教学资源平台和学校网络平台也处在起步阶段，仍然是稀缺资源。“双减”政策既然将如此重要且繁重的工作转移至学校老师的肩上，那么必须要配套给予老师更多的激励措施，改善老师当下的生存环境，尤其是县城老师的生存环境。当下政策严格限制学校老师外出从事课外辅导工作，而学校教师校内工资收入非常有限，如今又单方面加上线上辅导的工作责任，校园教师显然负担过重。因此，在这种意义上，“统一登记为非营利性机构”的手段能否达成保护义务教育阶段我国公民的受教育权的目的，是存在疑问的。

此外，线上教育作为一种新型教育形态，初衷之一就是为了让教育更公平，更有效率，更高质量。首先，在公平方面，通过互联网的传播，大城市优质的教育资源得以下沉到全国各地。凭借我国出色的基础设施建设水平，县城学生也有机会接触一线城市的优质教育资源。这其实也是缓解“县中困境”的重要措施。根据仙桃中学一位教师介绍，当前县域教育面临的一个重要难题就是师资问题。由于薪资待遇、劳动强度、精神压力等原因，包括仙桃在内的许多县城都出现了教师队伍青黄不接的现象，优秀的年轻教师不愿在当地扎根 。对此，线上教育虽不能从根本上解决“县中困境”，但可以较大程度缓解其负面影响，一定程度上平衡师资力量，维护教育公平。其次，在效率与质量方面，通过培训平台线上的数据分析，辅导老师可以根据学生的作业完成情况针对性地答疑。在市场的竞争压力下，不少培训机构在优化授课方式上下足了功夫，而这些新颖的教学方法都是之前公立学校所不具备的。因此，线上教育的发展在一定程度上也是顺应了社会的需要，符合《中华人民共和国教育法》第十一条第一款“完善现代国民教育体系，健全终身教育体系，提高教育现代化水平”的要求。将现有课外教育机构统一登记为非营利机构，将会从根本动力上打消大部分机构提升教学质量的动力。

即使“统一登记为非营利性机构”有助于保护义务教育阶段我国公民的受教育权、降低家长的养育成本，仍然需要进一步分析其是否具有“必要性”。必要性原则要求必须在能够实现目的的手段中选择对基本权利干预最少，科以负担最小的手段。那么，为了实现保护义务教育阶段我国公民的受教育权，和降低家长的养育成本这两个目标，是否还有其他同样有效但更温和的手段？

（二）统一登记为非营利性

机构的手段是否具有“必要性”

眼前的各种线上教育的乱象都源于一个核心问题——线上教育质量难以保障。“线上教育机构乘风破浪的背后应当是对质量的不断较劲”，而不是对营销规模与力度的不断较劲。要从源头化解线上教育解纷，从根本上促进线上教育健康发展，线上教育的质量必须得到法律的保障。

一般来说，双方签订的合同为培训方预先拟定好内容的格式合同，合同内容多侧重于保护合同拟定方的利益。培训合同中往往写入大量消费者应履行的义务，而对培训方的义务、课程质量标准等方面则约定得过于简单。例如在沪江教育科技(上海)股份有限公司(以下简称沪江公司)与消费者丁某的教育培训合同纠纷案中，被告虽然在格式合同中对不予退费条款进行加粗加亮提示，但综观合同对双方权利义务等条款的约定，合同对退费时限、课程有效期内完成学习等与学员具有重利害关系的条款加以约束，却未约定被告提供课程服务的履行效果、瑕疵履行违约责任等内容。根据民法典第四百九十六条之规定，“采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提示对方注意免除或者减轻其责任等与对方有重大利害关系的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明”。上海市浦东新区人民法院因此认为：“被告沪江公司作为提供格式条款的一方并未遵循公平的原则来确定其与原告之间的权利和义务。”

过往类似的案件还有许多。格式条款中往往详细规定了消费者及时支付课程费用，按时参加课程，及时提交课后作业等义务。却简单约定了关于师资、内容、课程设计、教师答疑安排、授课形式等与学员具有重大利害关系的内容。

教育培训合同属于民法典中的无名合同，同时又难以在合同编中找到与其最相似的有名合同的规定进行类推适用。因此法院在纠纷当中只能综合合同履行情况，运用公平、诚实信用等民法基本原则进行判断。在这样缺乏强制性规定的情况下，消费者往往会因为缺乏证据意识，难以在调解或诉讼中进行充分地举证而陷入被动的境地。

如今在“双减”政策中，教育部和市场监管总局基于规范校外培训机构服务行为，化解校外培训收退费纠纷，保护合同当事人的合法权益的目的，根据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》等有关法律法规和政策文件，制定了《中小学生校外培训服务合同（示范文本）》。《培训合同（示范文本）》内容集中反映了中小学生在参加校外培训机构培训各环节当事人双方权利义务关系，尤其对培训收费、培训退费和违约责任提出了详细的指导意见。例如在《培训合同（示范文本）》第六条,培训退费中就详细约定了消费者有权要求全额退费的时间范围，和由于消费者单方原因申请提前退学时的处理方式。

《培训合同（示范文本）》着眼于消费者此前在订立教育培训合同中遇到的各种隐患，有利于保护当事人的合法权益。消费者在阅读《培训合同（示范文本）》后可以对参加校外培训机构培训各环节的要点有更深的了解，从而提高证据意识，为双方纠纷提供保障。更重要的是，“双减”政策还提出有关部门应当采取多种措施引导合同当事人使用《培训合同（示范文本）》，以切实落实示范性合同在实际商业运作中的作用。虽然消费者与教育培训机构签订合同属于民事法律关系范围内，当事人的意思自治应当受到尊重。但考虑到教育事业涉及重大民生利益，国家有关部门设立示范性合同文本并通过的行为本身具有一定的正当性。

综上，笔者认为，通过示范性合同文本等民事法律关系领域的规范措施同样可以较大程度地解决当前线上教育的各种乱象，而这种手段明显更加温和。

四、结语

根据上述的分析，我们大体可以得出结论，“统一登记为非营利性机构”尽管出于正当的目的，但却在手段的适当性和必要性方面存在不足之处。

在线教育的野蛮生长已经严重影响了法定教育“国家目的”和“公民目的”的实现，同时过度增加了家长对子女的养育成本。对此，中办国办发布教育领域“双减”文件，重拳整治校外培训机构（包括线上教育），以推动教育资源均衡发展，促进教育公平，其目的合理。但“双减”文件“将现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构”，并将开发优质线上教育资源的任务转移至学校老师肩上，此项措施不符合手段适当性原则。此外，目前还存在许多更加温和的手段以解决线上教育的乱象。因此该手段也不存在必要性。现阶段单纯地否定所有校外线上培训机构营利的身份，可能反而会影响学生接受优质教育资源的机会。

但笔者认为，“双减”政策“将现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构” 并“由教育部门负责征集、开发丰富优质的线上教育教学资源，充分好利用国家和各地教育教学资源平台以及优质学校网络平台”的措施，也许可以通过提高学校老师薪资待遇，和建立有效的、与开发线上课程任务相对应的激励措施，而得以正当化。

参考文献

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本文责编 ✎ 金钟罩

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